거버넌스와 정책네트워크: 철의삼각과 변형모형

 1. 거버넌스이론과 정책네트워크이론

   20세기말 특히 1980년대 이후에 정치행정을 둘러싼 한경변화는 행정학 또는 정책학 패러다임을 ‘정부’로부터 ‘거버넌스’로 이동을 가져 왔다. 전통적 행정이론에서 행정이란 정부관료제에 의해 문제를 해결하는 것이었다. 정부는 공공정책과 공공서비스에서 통치주체로서 경제와 사회에 영향을 줄 수 있다는 인식은 의문과 비판을 받고 있다. 예컨대 사회부문을 통제하고 규제하는 전통적 정부개념은 구시대적인 것으로 보고 있다. 이에 Kettl(2002)은 ‘우리시대의 공공행정 또는 공공정책이론은 거버넌스이론을 의미한다’고 주장한다. Pierre(2000)는 거버넌스이론을 20세기 후반에 등장한 외부환경에 대한 국가적응의 경험적 증명서로서 통치체제의 구성과 통치기제를 다루는 개념적∙이론적 방법이라고 한다.   
  이에 거버넌스학자들은 거버넌스이론에 대하여 학문적 논의를 하여 왔고 다양한 이론유형을 제시하고 있다. 대표적인 거버넌스학자이면서 정책네트워크를 이론적으로 발전시킨 Rhodes(1996, 2000)는 거버넌스의 이론유형으로 최소국가론, 기업거버넌스론, 신공공관리론, 사회사이버네틱체제론, 자기조직적 네트워크론, 국제거버넌스론을, 그리고 Hirst(2000)는 국제거버넌스론, 좋은거버넌스론, 기업거버넌스론, 신공공관리론, 정책네트워크론을 제시하고 있다.
  이러한 학자들의 논의에서 알 수 있는 것은 거버넌스이론의 중요한  범주에 정책네트워크이론이 위치하고 있다는 것이다. 정책네트워크이론은 정치행정현상, 특히 정책현상에 국가와 사회의 상이한 수준과 기능적 영역으로부터 다수의 광범위한 공공부문과 민간부문의 행위자들이 관련되는 것으로서 이들 행위자들 간의 연결과 상호작용패턴 및 결과에 관심을 두고 연구와 실무를 하는 통치방법이라고 할 수 있다.
  
 2. 정책네트워크의 유형: 철의삼각과 변형모형

  영국의 대표적 거버넌스학자인 Rhodes(1981, 1988)는 정책네트워크의 기원을 조직간 관계이론에서 찾아, 정책제도들 간의 구조적 관계 구체적으로 Benson(1982)의 개념을 도입하여 자원의존에 의하여 상호 연결된 조직들의 클러스터 또는 복합체로 정의하고, 네트워크유형으로 폐쇄적인 정책공동체로부터 개방적인 이슈네트워크까지 여섯 가지로 나누고 있다.
  한편 미국학문에서의 정책네트워크개념의 관찰은 1950년대 이후부터 그 당시 지배적이었던 다원주의에 대한 비판으로 나타났는데, 어떤 한정된 영역이나 정책부문에서 발견된 소수의 행위자를 가정하는 폐쇄적인 통치모형으로 하위체제나 하위정부 및 철의삼각을 들 수가 있는데 이들 개념은 동일한 현상을 정의하고 있다. 이후에 Heclo(1978)은 하위정부모형의 제안자들로부터 다원주의를 방어하기 위해 철의 삼각을 비판하면서 보다 다수의 행위자를 가정하는 개방적인 통치모형을 제시하였다.
  이상의 논의를 종합하면 정책네트워크의 유형으로는 폐쇄적인 철의삼각으로부터 개방적인 이슈네트워크 그리고 이들을 변형한 모형으로 나눌 수가 있다. 여기서 철의삼각은 특정영역에 관련된 정부기관과 의회위원회 및 관련 이익집단의 안정적이고 폐쇄적인 통치체제유형을 말하고, 이슈네트워크는 다수의 예측할 수 없는 갈등하는 행위자들과 이익들이 관여하는 상대적으로 개방적인 통치체제유형을 의미한다. 또한 양극단 사이에 조합주의 등 다수의 변형모형들이 존재할 수 있다.
  이를테면 Jordan(1981)은 ‘정책과정의 이미지’라는 논문에서 미국과 영국의 정책결정시스템을 비교하기 위하여 정책결정영역과 정책결정점, 행위자의 수와 이익유형, 권력분포, 정책결정에의 접근성(상호작용과정), 정치적 제휴, 문제해결결과 등을 기준으로 양극단의 네트워크유형인 철의삼각과 이슈네트워크 그리고 변형모형으로 조합주의의 특징을 다음과 같이 비교하여 설명하고 있다.   

작성자: 배봉준(ehbaekr@naver.com)
작성일: 2018.11