가외성

개념: 가외성(加外性, redundancy)이란 ‘여분,반복,초과분’을 의미한다. 행정의 운영에 있어서도 신뢰성 등을 높이기 위하여 행정기관‧법규‧메시지 등의 중첩, 기능의 중첩 등이 어느 정도 필요하다. 전통적 행정이론은 능률성을 절대시하였기 때문에, 가외성이란 비능률 또는 낭비로써 간주되었으며, 행정개혁도 비능률 또는 기능 중첩을 제거하는 데 초점이 있었다. 그러나 중첩‧반복 등의 장치가 없는 최소구성단위로 이루어진 조직체는 오류발생의 가능성이 높은 허약체제라는 인식이 점차 높아지면서 가외성 또는 여벌성 장치에 대한 인식도 높아졌다. 특히 가외성은 정보과학,컴퓨터,사이버네틱스 등의 학문에서 먼저 논의되어 왔으며, 행정학에서 가외성 문제를 제기한 계기는 1960년대 M. Landau부터이다. 가외성의 예는 실로 다양하다.무엇이든 하나보다는 둘이나 셋이 있으면 안전하고, 한 번보다는 두 번이나 세 번이 더 확실하다. 일상생활에서 가외성의 예로는 말과 행동의 반복, 이중브레이크, 보조엔진, 보조낙하산 등을 들 수 있고, 통치체제의 측면에서는 삼권분립, 국회의 양원제, 삼심제 등이 가외성 장치이다. 행정체제에서 보면 품의제도, 직무대리, 예비비, 복수의 대안마련, 위원회, 분권화, 막료기관의 설치, 경쟁시스템의 마련 등이 있다. 대표적 학자로는 랜도우(Landau, 1969)가 있는데, 그는 “가외성의 산술적인 증가가 실패확률을 기하급수적으로 감소시킨다”는 논리로써 가외성의 중요성을 역설하였다.

특징: 첫째는 중첩성(overlapping)이다. 이는 어떤 동일한 기능을 분할하지 않은 상태에서, 여러 기관이 상호의존성을 가지고 협조하면서 중첩적으로 수행하는 상태를 나타낸다. 예를 들면 수해복구작업, 새마을사업, 대간첩작전 등의 경우 여러 기관이나 조직이 동일한 기능을 상호 협조적으로, 상호의존적으로 또는 혼합적으로 수행하게 되는 것이다. 둘째는반복성(duplication)으로서, 동일한 기능을 여러 기관들이 독자적인 상태에서 수행하는 것을 말한다. 예를 들어 국가안위에 관한 정보수집 및 정보제공업무는 단일기관에서 홀로 담당하는 것보다는 서로 분리․독립된 여러 기관에서 서로 간섭하지 않고 반복적으로 수행할 때 안전성이 높아진다. 만약 한 기관에 어떤 문제가 발생하더라도 다른 기관이 이를 대체할 수 있는 것이다. 셋째는 등전위현상으로서, 주기관이 작동되지 않을 때 보조기관이 대신 그 기능을 인수하여 수행하는 상태를 말한다. 동등잠재력(equipotentiality)이라고도 부르는데, 예를 들어 대통령의 유고시에 대비하여 국무총리가 직무를 대신하는 대통령권한대행제도를 두면 국정공백이나 차질없이 직무이 가능하게 된다.

정당화되는 근거: 첫째, 가외성 장치를 통하여 정책결정의 불확실성이나 혼돈상태에 대비할 수 있다. 환경은 가변적인데 인간의 정보․지식은 불완전하다. 따라서 만일의 사태에 대비해야 하며 가외성이 정당화된다. 둘째, 조직은 광범위하고 복잡한 신경구조적 성격을 가진 통신망으로 이루어진 정보체제이므로 부정확한 정보, 왜곡된 정보를 받을 가능성이 있다. 그러므로 정보체제의 위험성과 불완전성을 보완해 줄 수 있는 가외성 장치가 필요하다. 셋째, 조직이란 부품들의 단순한 집합이 아니며, 통일성 있는 하나의 체제(system)로서 인식되므로 부품의 불완전성 및 이탈가능성에 대비할 수 있도록 가외성 장치가 요구된다. 넷째, 인간의 사회, 특히 민주사회는 협상의 사회이다. 따라서 말․의견․행동 등의 반복이 불가피하며, 협상이라는 말 자체에 가외성이 내포되어 있다.

효용: 첫째, 가외성은조직의 신뢰성을 증진시킨다. 가외성 장치는 오류발생가능성과 실패 확률을 감소시키며, 조직의 신뢰성,안정성도 높아진다. 중첩이 되면 한 기관이 실수를 해도 다른 기관이 이를 보완할 수 있다. 둘째로는 가외성은 조직의 적응성을 증진시킨다. 한 부품이 고장나도 다른 부품이 이를 대체하게 되므로 환경변화와 위협으로부터 대응하면서 지속적인 생존이 가능하다. 또한 가외성을 통하여 다양한 수단을 마련하면 한 가지 수단에 집착함으로써 목표달성을 저해하는 ‘목표전환’현상을 방지할 수 있다. 셋째, 가외성은 행정의 창조성과 정보의 정확성 확보에 기여한다. 여러 기관간의 협의와 토론을 통한 행정, 또는 중첩적,경쟁적인 기능 수행은 조직의 창조성을 높이며, 다원적,경쟁적인 체제를 통한 정보전달은 정확한 정보 입수의 토대가 된다. 넷째, 가외성은 환경의 불확실성이 높은 급변하는 현대사회에 적합한 이념이다. 현대사회에서는 문제의 복잡성 때문에 능률성에 기초하여 최선의 해결방안이나 올바른 해결방법을 찾는 것은 불가능에 가깝다. 능률적인 최선의 방안을 탐구할 수 있다는 것은 독단이 될 수 있으며, 오히려 사회의 각 부문들이 독자적이고 중첩적으로 가설적인 대안을 선택하고 시험함으로써 사회전체적으로 경험의 총량을 확장하는 것이 필요하다. 비록 다양한 가외적 장치들은 질서정연하지 못하고, 모순적으로 보이고 비능률적으로 보이지만, 중첩적인 과정,전략,관행 등이 혼재하면서 기능을 수행하는 가외성의 논리는 오히려 신뢰성을 증진시킬 수 있는 것이다.

한계: 첫째 비용,효과상의 제약이다. 즉 가외성을 통한 이익이 비용보다 적어서는 안 되고, 중요하지 않은 기능은 가외성이 불필요하다. 흔히 많은 비용의 투입은 큰효과로 연결되는 경향이 있으나 반드시 비용과 효과가 비례하는 것은 아니다. 많은 비용이 적은 효과를 낼 수도 있다. 둘째, 중첩을 통하여 어떤 기능이 수행되면 기관간의 충돌,대립 가능성이 존재한다. 셋째, 능률성과의 조화 문제이다. 가외성에 집착하면 낭비가 되며, 작고 효율적인 행정개혁에 역행한다. 반대로 가외성을 무시하고 능률성에 집착하면, 조직의 안정성,신뢰성이 떨어져 실패가능성이 높아진다. 따라서 양자가 조화가 필요하다.

참고문헌
박연호 (2003). 행정학신론. 서울: 박영사.
백완기 (1992). 행정학. 서울: 박영사.
Bendor, J B. (1985). Parallel systems: Redundancy in government. Berkeley, CA: University of California Press.
Felsenthal, D.S. (1980). Applying the redundancy concept to administrative organizations. Public Administration Review, 40(3): 247-252.
Landau, M.(1969). Redundancy, rationality, and the problem of duplication and overlap. Public Administration Review, 29(4): 346-358.
Wikipedia. http://en.wikipedia.org/wiki/Redundancy. 검색일자, 2009.8.2.
   
 
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저자: 나 현 (jhwpeace@hanmail.net)
작성일 : 2009.8.8.