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'May의 정책의제형성과정모형'에 대한 '용어해설'입니다.
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789 May의 정책의제형성과정모형 행정이론
내용

 

May의 정책의제형성과정모형
(Policy Agenda Setting Process Framework of May)

 


1. May의 정책의제형성과정모형 개념

 

  May의 정책의제형성과정모형과 관련하여 그 주요개념을 조명해보면 다음과 같다.
  정책의제형성과정은 정책이슈 영역에 관련된 정책하위시스템의 성격과 정책문제 자체 성격의 상호작용에 따라 개념화할 수 있다. 정책문제 성격의 차원에서는 문제해결에 대한 대중들의 지지가 중요하다. 어떤 문제들은 사회에 미치는 영향이 광범위하기 때문에 그 문제해결에 대한 요구들이 일반대중들로부터 주도될 수 있다. 또한 어떤 문제들은 특정한 집단에서만 중요한 문제일 수 있는데 이런 경우에는 그 집단이 당시에 정부와 얼마나 밀접한 관계를 가지고 있느냐 하는 정도에 따라 내부에서 정책의제형성이 주도될 수 있다. 정부관료들은 문제가 되고 있는 정책해결에 대한 대중들의 지지정도에 따라 동원 또는 내부주도 가운데 어느 하나를 택할 수 있다.  
  만일 대중들의 지지가 높아질 것으로 보이면 그들은 굳히기 작전을 쓸 것이고, 지지가 그렇게 높지 않다면 동원에 의존할 것이다. 이는 <표>에서 보듯이, 대중지지의 성격, 논쟁의 주도자를 기준으로 외부주도모형, 내부주도모형, 굳히기모형, 동원모형으로 분류할 수 있다. 특히, Cobb & Ross & Ross는 이중 외부주도모형, 동원모형, 내부주도모형을 가장 빈번하게 발생하는 모형으로 강조한다.

 

<표> May의 정책의제형성과정모형

구 분

대중지지의 성격

높은 수준

낮은 수준

논쟁의

주도자

사회적

행위자들

외부주도모형

(outside initiation model)

내부주도모형

(inside initiation model)

국가

굳히기모형

(consolidation model)

동원모형

(mobilization model)

 

  외부주도모형(outside initiation model)에서 정책의제형성은 이슈들이 먼저 비정부집단에서 일어나 확장되어 공중의제가 되고, 다음에는 공식적인 제도적 의제가 되는 과정을 거친다. 여기서 핵심적인 역할은 사회집단들에 의해서 수행되는데, 우선 한 집단이 불만들을 결집하고 정부로 하여금 그것을 해결하도록 요구한다. 다음에는 집단이 그들의 요구에 대한 지지를 확대시키려고 노력하는데, 지지의 확대는 그들의 특정한 불만을 좀 더 일반적인 불만으로 대중 속에 확대시키고, 여러 집단들과 연합체를 형성함으로써 이루어진다. 이들 집단들은 이슈들이 공식적인 의제로 확장될 때까지 로비하고 경쟁하며 때로는 다른 집단들에 합류하기도 한다. 만일 그들이 정치적 자원과 기술들을 가지고 있고, 다른 이슈들이나 정부행동들을 창도하는 반대자들을 능가하는 책략을 쓸 수 있다면, 그들의 이슈를 공식의제로 진입시키는 데 성공할 수 있을 것이다.
  반면, 동원모형(mobilization model)에서는 의사결정가들이 이슈들을 공식의제로부터 공중의제로 확장시키려고 노력한다. 본 모형에서는 이슈들이 일반대중들에게 알려진 불만으로부터 확장되는 예비적 과정을 거치지 않고, 공식의제의 위치에 오른다. 물론, 정부 내에서는 이슈에 대하여 상당한 정도의 논쟁이 있을 수도 있다. 그러나 일반대중들은 정책과 그것이 발전되어가는 과정에 대하여 아무것도 모르고 지내다가 정책이 공식적으로 발표될 때, 비로소 알게 된다. 정책은 어느 정도 구체화된 것일 수도 있고, 원칙만 설정되고 구체적인 내용은 후에 만들어질 수도 있다. 그러나 정책집행이 성공적이기 위해서는 지지의 확대가 중요하다. 그러므로 정부지도자들은 그들의 결정에 대한 대중들의 지지를 동원하기 위하여 공공관계 캠페인을 벌인다. 그러므로 동원모형은 정책을 주도한 정치지도자들이 그의 성공적인 집행을 위하여 일반대중들의 지지가 필요한 상황에서 정책의제를 설정해 가는 과정을 묘사한 것이다.
  그리고 내부주도모형(inside initiation model)에서는 특별히 정책결정가들에게 접근할 수 있는 영향력 있는 집단들이 정책을 주도한다. 그러나 그들은 정책의 대중확산이나 정책경쟁의 필요를 느끼지 않는데, 여기에는 기술적인 이유와 정치적인 이유가 있다. 본 모형에서는 한 집단이나 정부기관이 불만을 천명하고 문제에 대한 어떤 가능한 해결방안을 구체화할 때, 정책의제의 주도와 구체화가 동시적으로 일어난다. 확장은 정책과 관련된 주제에 대하여 특별한 지식이나 관심을 가진 집단들이나 기관들에 한정된다.

 


2. 평가와 전망
 
   높아져가는 비제도적 참여자 등의 문제제기 등으로 인해 과거보다 현재에 있어 정책의제형성과정은 더욱 더 복잡성을 띠고 있고, 이에 따라 대중지지의 성격과 논쟁의 주도자를 기준으로 유형화한 본 모형은 복잡한 정책의제형성과정의 정체성을 제고하는데 기여할 것으로 판단된다. 다만, 각 유형을 철저하게 검증하기 위해서는 사례를 각각 적용하여 객관성을 제고하여야 하나 이러한 점이 명확하게 이루어지지 않았다는 점에서 일정부분 한계로 지적된다.
 

 

 

 


참고문헌

노화준(2003), 『정책학원론』, 박영사.
Cobb, R. W. & Ross, J. K. & Ross, M. H.(1976), “Agenda Building as a Comparative Political Process”, American Political Science Review, 70(1).
Higginson, M. V.(1966), “Management Policies I : Their Development as Corporate Guides”, Research Study, 76.
Lowi, T. J.(1972), “Four Systems of Policy, Politics and Choice”, Public Administration Review, 16.

 

키워드 : May의 정책의제형성과정모형, 외부주도모형, 내부주도모형, 굳히기모형, 동원모형
저  자 : 양승일(ysivd@cyc.ac.kr)
작성일 : 2012.05.16