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'Matland의 정책집행과정모형'에 대한 '용어해설'입니다.
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794 Matland의 정책집행과정모형 행정이론
내용

 

Matland의 정책집행과정모형
(Policy Implementation Process Framework of Matland)

 


1. Matland의 정책집행과정모형 개념

 

  Matland는 정책집행과정모형(policy implementation process framework)을 제시했는데, 그는 수없이 많은 집행변수를 정책담당자에게 제시해 주는 것은 도움이 되지 않으며, 특정상황에서 가장 영향력이 큰 변수를 제시하는 것이 실천적으로 더 나은 처방이 된다고 주장한다. 집행상황을 구조화시키기 위해 사용한 분석틀은 조직이론과 의사결정론에서 논의되는 모호성과 갈등의 두 가지 개념을 기초로 하고 있다. 즉, 갈등수준과 모호성 수준이 낮은 수준이면 관리적 집행형, 갈등수준과 모호성수준이 높은 수준이면 상징적 집행형, 갈등수준이 낮고 모호성수준이 높으면 실험적 집행형, 그리고 갈등수준이 높고 모호성수준이 낮으면 정치적 집행형으로 대별할 수 있다(<표> 참조).  


<표> Matland의 정책집행과정모형

구 분

갈등수준

낮은 수준

높은 수준

모호성

수준

낮은 수준

관리적 집행형

(administrative

implementation model)

정치적 집행형

(political

implementation model)

높은 수준

실험적 집행형

(experimental

implementation model)

상징적 집행형

(symbolic

implementation model)

 

 

  먼저, 관리적 집행형(administrative implementation model)은 목표가 정해져 있고 문제해결을 위한 기술적인 수단이 알려져 있는 것으로서, 정책결과는 정책집행에 필요한 자원의 확보여부와 정도에 따라 결정된다는 것이다. 정책과정은 계층제에 기반 한 중앙집권적 권위로 특징지워질 수 있고, 갈등의 수준이 낮기 때문에 순응은 강압적 또는 보상적인 수단보다는 규범적인 수단으로 충분히 확보될 수 있다. 관리적 집행형의 가장 큰 특징은 모호성이 낮기 때문에 집행담당자들은 표준운영절차를 개발하여 자신들의 업무를 구조화시키는 것이다. 프로그램화된 결정과 표준운영절차에 대한 의존이라는 특성 때문에 관리적 집행형은 집행현장의 다양성에도 불구하고 상대적으로 획일화된 집행결과를 가져오게 된다. 정책집행의 실패는 결국 기술적인 문제, 즉 자원과 시간의 부족, 의사전달과정의 왜곡, 통제와 감시수단의 비효율성 등으로 인해 발생한다는 것이다.
  다시 말해서, 본 모형은 이해당사자들 간의 갈등 수준은 낮은 수준이고 정책산출물에 대한 정확성이 높은 수준에서 집행이 이루어지는 것이다. 
  실험적 집행형(experimental implementation model)의 경우는 쓰레기통모형의 의사결정모형의 가정과 같이 정책목표와 수단에 대한 참여자들의 선호가 모호하거나 또는 정책을 실현하기 위해 필요한 기술이 불확실한 상황이다. 이와 같은 경우 정책결과는 맥락적인 조건에 의해 결정된다. 즉, 집행현장에 실제로 참여하여 활발하게 활동하는 사람이 누구인지 또는 집행과정에서 사용할 수 있는 자원은 무엇인지에 의해 집행과정이 실질적으로 구체화되며, 집행결과는 집행이 일어나는 현상의 특성에 따라 매우 다양해진다.
  다시 말해서, 본 모형은 이해당사자들 간의 갈등 수준은 낮은 수준이지만 정책산출물에 대한 정확성이 낮은 수준에서 집행이 이루어지는 것이다. 
  정치적 집행형(political implementation model)의 경우, 행위자들이 상이한 정책목표나 정책수단을 가지고 있는 경우에 발생하며 정책결과는 권력관계에 의해 결정된다. 정책집행과정은 대립적인 이해관계를 가진 집행조직 외부의 행위자들에 의해 영향을 많이 받으며, 강제력을 행사하여 자원이나 지지를 확보하거나 협상을 통하여 합의를 이끌어낼 수밖에 없다. 따라서 순응을 확보하기 위해서는 강압적 또는 보상적인 수단이 중요해 진다. 정책에 이해관계를 가지고 있는 행위자들이 상대적으로 강한 독립성과 자율성을 가지고 있다면, 상위의 정책목표에 대한 합의가 이루어지지 못한 채 집행과정이 전개될 수도 있다. 즉, 갈등은 날치기 통과(oversight) 등을 통해 해결된다.
  다시 말해서, 본 모형은 이해당사자들 간의 갈등 수준은 높은 수준이지만 정책산출물에 대한 정확성이 높은 수준에서 집행이 이루어지는 것이다. 
  마지막으로, 상징적 집행형(symbolic implementation model)은 목표와 수단이 불분명함에도 불구하고 이해관계자간 갈등이 존재할 때에 발생하는 집행이다. 새로운 정책목표를 공고히 하거나 계속적으로 추진되어 온 이전의 정책목표를 재확인하거나 중요한 가치와 원칙을 강조하기 위해서 상징적인 집행이 일어난다. 상징적인 집행의 결과를 좌우하는 것은 자원을 가지고 있는 행위자들이 형성한 다수 연합체들의 권력관계이며, 연합체들의 권력에 영향을 미치는 것은 바로 집행이 발생하는 현장의 맥락적인 조건들이다.
  다시 말해서, 본 모형은 이해당사자들 간의 갈등 수준은 높은 수준이고, 정책산출물에 대한 정확성이 낮은 수준에서 집행이 이루어지는 것이다. 

 


2. 평가와 전망
 
  본 모형은 복잡성을 갖는 현대 정책집행과정에 대해 갈등수준과 모호성수준을 근거로 해서, 관리적 집행형, 정치적 집행형, 실험적 집행형, 상징적 집행형으로 조작화했다는 점에서, 과정의 역동성을 적절하게 반영하고 있다고 분석된다. 다만, 각 유형에 대한 명확하고 체계적인 사례검증이 부족했다는 점에서, 본 모형의 객관화, 일반화, 그리고 이해의 제고 등에 있어서 일정부분 한계를 노출했다고 판단된다. 

 

 

 

 


참고문헌
정정길․최종원․이시원․정준금(2005), 『정책학원론』, 대명출판사.
Lowi, T. J.(1972), “Four Systems of Policy, Politics and Choice”, Public Administration  Review, 16.
Matland, R. E.(1995), “Synthesizing the Implementation Literature : the               Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”, Journal of Public         Administration Research and Theory, 5(2).
May, J. M.(1991), “Reconsidering Policy Design Policies and Politics”, Joural of Public Policy, 11(2).

키워드 : Matland의 정책집행과정모형, 관리적 집행형, 정치적 집행형, 실험적 집행형, 상징적 집행형


저  자 : 양승일(ysivd@cyc.ac.kr)
작성일 : 2012.06.04