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행정학전자사전
'건전재정'에 대한 '용어해설'입니다.
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83 건전재정 재무
내용

건전재정

 

개념

국가 재정운용에 있어 세출(歲出)이 세입(歲入)을 초과하지 않아 공채발행(公債發行)이나 차입(借入)이 없는 상태를 건전재정(sound finance)이라 한다. 건전재정에는 세출과 세입이 일치하는 균형재정(均衡財政)과 세출이 세입에 미치지 못하는 흑자재정(黑字財政)이 있다.

모든 경제주체와 마찬가지로 국가재정도 수입내 지출이라는 원칙에 입각해야 한다. 세입이 확보되지 않는 적자지출은 재정규모의 팽창, 채무의 누적, 미래세대의 원리금 부담, 인플레이션의 유발 등의 부작용을 야기시키고 궁극적으로는 재정파탄을 초래할 수 있게 된다. 또한 일단 재정적자가 발생하기 시작하면 적자예산 편성이 만성화되고 적자규모가 누적된다는 점은 역사적으로 증명된 사실이다. 따라서 모든 나라가 건전재정의 원칙을 천명하고 있다. 한국도 “국가의 세출은 그 재원을 국채 및 차입금 이외의 세입으로써 그 재원으로 해야 한다”고 규정하고 있다. 다만 단서에서 부득이 한 경우 국회의 의결을 거쳐 국채 및 차입금으로 재원을 충당할 있음을 인정하고 있다(예산회계법 5조).

 

이론모형

현실 재정운용에 있어 건전재정 원칙을 목적으로 볼 것인가 수단으로 볼 것인가 혹은 단기적으로 볼 것인가 장기적으로 볼 것인가에 따라 견해가 엇갈리고 있다. 스미스(A.Smith)를 비롯한 고전파 재정론자들은 가계 마찬가지로 정부에 있어 수입내 지출이라는 건전재정을 도덕적 의무로 규정하고 있다. 따라서 매년 정부재정에 있어 건전재정의 확보되어야 한다는 점을 주장한다. 반면에 러너(A.P.Lerner)을 중심으로 한 기능적 재정론자(functional finance theorists)은 건실한 국가경제 발전을 위해 흑자재정과 적자재정을 기능과 수단으로 이용할 수 있고 연연균형(annual balance)보다는 경기순환 과정에 따른 주기적 균형(cyclic balance)이 필요하다는 점을 주장한다. 이밖에도 뷰캐넌(J.Buchanan)을 중심으로 한 신건전재정론자들은 적자재정의 수단성과 기능성을 인정하지만 일단 정치적으로 적자재정이 용인되면 만성화와 누적화를 초래하기 때문에 전체적으로 기능성보다는 역기능성을 초래한다고 보고 있다. 따라서 이를 방지하기 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다는 점을 지적하고 있다.

1) 건전재정론

고전파 경제학자들은 자유방임사상과 작은 국가관에 입각하여 정부의 민간경제에 대한 개입을 가능한 억제하고 균형재정을 지향하였다. 이러한 고전적 건전재정론은 낭비적 국가관과 공공경제와 사경제의 동일성에 바탕을 두고 있다. 국가는 기본적으로 비효율적이고 국가재정과 가정 살림살이는 동일하기 때문에 적자재정은 도덕적으로 죄악시된다는 것이다.

스미스는 노동을 가치를 증가시키는 생산적 노동과 그렇지 않는 비생산적인 노동으로 구분하고 공공지출에 의해서 고용되는 대부분의 노동을 비생산적인 것으로 규정한다. 이와같이 정부지출은 비생산적이며 소비지향적이기 때문에 공채의 발행을 통해서 재정적자를 보전하는 경우 오히려 민간의 저축과 투자재원을 소비적 지출로 전환시키는 결과를 초래하게 된다.

또한 리카르도(D.Ricardo)는 공채를 통한 재원조달은 그 부담이나 경제적 효과에 있어서 조세와 동일하다는 동등성의 원리(equivalence theorem)를 제시한다. 그에 의하면 공채소유자는 공채착각에 의해 공채소유를 자산의 증가로 간주하여 소비지출을 증가시킴으로써 민간자본의 감소와 소득의 저하를 초래한다. 따라서 정부에 의한 국가내의 한정된 가용자원의 비효율적인 이용을 억제하기 위해서라도 적자재정은 해소되어야 한다는 것이다.

2) 기능적 재정론

기능적 재정론은 케인즈(J.M.Keynes)의 유효수요이론에 바탕을 두고 경제의 성장과 안정을 위해 적자재정이 필요하며 예산은 매년 균형을 이루는 것보다 경기변동에 따라 주기적으로 이루어진다는 재정운용원리를 택하고 있다. 케인즈는 정부의 시장경제에 대한 적극적인 개입주의(activism)에 대한 이론적인 기반을 제공했다. 자본주의가 발달함에 따라 구조적으로 저축과 투자간에 불균형이 발생하기 때문에 민간부문에서의 투자부족을 보충하는 보정적 재정정책(compensatary fiscal policy)으로서 적자재정이 필요하다는 것이다. 그에 의하면 불황을 극복하기 위해 투자재원이 필요한데 불황기에는 민간투자의 부족과 함께 조세수입이 감소한다. 따라서 완전고용을 달성․유지하기 위해 공채를 통한 재원조달이 이루어져야 한다는 적자재정의 필요성이 인식되었다.

이러한 케인즈의 견해는 한센(A.H.Hansen)과 러너(A.P.Lerner)에 의해 더욱 발전되었다. 한센에 의하면 자본주의 경제가 성숙단계에 들어가면 장기침체(secular stagnation)에 빠지게 되는데 이를 극복하기 위해 유효수요를 증가시켜야 하고 이를 위해서는 민간투자와 경합되지 않는 공공토목사업지출이나 구제금 등과 같은 소비적 지출을 증가시켜야 한다. 이를 위해 기존의 경상예산과 별도로 자본예산에 의한 적자재정이 필요하다는 점을 주장한다.

또한 러너는 정부 재정활동의 성과에 대한 평가는 재정수지에 의해서가 아니라 경제적인 효과에 의해서 이루어져야 한다. 경제의 안정과 성장을 위해서 필요한 경우에는 균형예산에서 벗어나 적자재정 혹은 흑자재정을 택할 수 있다는 것이다. 이러한 불균형예산은 시간이 경과됨에 따라 균형을 유지하려는 자동적인 복원력에 의해 의해 균형을 이루게 된다. 경제의 활성화를 위한 재정적자는 경기가 회복됨에 따라 세수가 증대되어 해소된다는 것이다.

3) 신건전재정론

신건전재정론자들은 재정의 건정성 회복을 위한 균형예산을 재정운용의 기본이념으로 하는 반케인즈적인 이론적 조류를 형성한다. 통화주의자, 합리적 기대론자, 공공선택론자들로 이루어진 신건전재정론자들은 케인즈를 중심으로 한 적극적인 재정정책의 효과에 대해 의문을 제기하고 그 결과로서의 재정적자의 폐해를 강조한다. 정부부문의 지나친 비대와 민간투자의 위축, 재정적자의 누적에 따른 재정파탄, 인플레이션과 향락적 소비문화 등이 이에 해당된다.

특히 이들에 의하면 국민들은 기본적으로 ‘더 많은 정부지출, 더 적은 조세부담’을 선호하고 정치가들은 지지를 얻기 위해 이를 수용할 수밖에 없기 때문에 대의정치체제는 재정적자 가능성을 항상 내포하고 있다. 그런데 케인즈를 비롯한 기능적 재정론이 재정적자를 정당화할 수 있는 빌미를 제공했다는 점을 강조한다. 따라서 재정적자는 경제상황과 관계없이 대의적 정치메카니즘 속에서 상시적으로 나타나고 만성화되고 있다는 점을 비판한다.

따라서 건전재정원칙을 재정립하고 균형재정을 회복하기 위한 제도적 장치를 강구한다. 헌법개정을 통한 균형예산에 관한 헌법조항 신설, 경제성장률 이내의 정부지출 억제, 연차별 정부부채 축소계획 수립, 감채기금제도의 운용 등을 제시한다. 그러나 이들이 지향하는 균형예산은 고전적 의미의 단순한 정부예산의 균형(old-fashioned budget balance)이 아니라 경기순환 전기간을 통해 국민경제를 균형시키는 균형예산(budget balance over the cycle)의미한다.

 

한국의 재정수지와 국가채무

한국은 1997년 IMF 관리체제 이후 흑자에서 적자로 전환하였다가 2000년도를 기준으로 뚜렷한 회복추세를 보이고 있다. 비록 1997-1999 기간동안은 기업구조조정과 고용확대를 위한 적극적 재정정책으로 말미암아 재정적자가 시현되었으나 전체적으로 재정수지 측면에 있어 비교적 건전한 재정을 유지하고 있다고 볼 수 있다.

 

<표1> 한국의 연도별 통합재정수지

(단위: 조원, %)

구 분

’96

’97

’98

’99

’00

’01

’02

통합 재정수지

(GDP대비 비중)

1.1

(0.3)

△7.0

(△1.5)

△18.8

(△4.2)

△13.1

(△2.7)

5.6

(1.1)

△0.4

(△0.1)

6.4

(1.1)

그러나 한국에 있어 논란의 대상이 되고 있는 것은 국가채무 잔고이다. IMF 기준에 의한 중앙정부와 지방정부의 직접채무는 2000년말 기준 118조7천억원으로 외국에 비해 결코 높은 수준은 아니지만 보증채무, 잠재적 채무, 공기업 채무까지를 포함하는 경우 1,000조에 이른다는 주장에 제기되고 있다. 국가채무 규모를 국민부담 여하에 의하여 평가할 때 직접채무뿐만 아니라 보증채무, 잠재적 채무, 공기업 채무까지를 국가채무에 포함시켜 관리해야 할 것이다. 직접채무 이외는 그 규모 예측과 국민부담 여부를 사전에 정확하게 예측할 수 없으나 언제든지 국민의 부담의 귀결될 수 있다는 점을 주의해야 한다.

실제로 보증채무는 2000년말 기준 74.5조원 수준이다. 여기에는 부실채권정리기금채권, 예금보험기금채권, 금융기관 구조조정에 지원된 공적자금이 포함되어 있다. 공적자금의 회수율이 24%에 불과하다는 점을 고려할 때 상당부분이 국민부담으로 귀착될 수 있다. 잠재적 채무는 향후 연금채무(pension debt)를 의미한다. 공무원연금, 군인연금, 국민연금 등 공적연금도 재정구조가 취약하면 장차 국민부담이 될 수 있는 채무이다. 현재 공적연금의 재정상태를 고려할 때 추가적 국민부담을 불가피한 실정이다. 공기업의 채무 역시 부실하다. 도로공사를 비롯한 정부투자기관의 경우 대부분 재무구조가 취약한 상태인데 정부보증 여부와 관계없이 정부와 국민의 부담으로 귀착될 수밖에 없다. 이러한 사실을 고려할 때 한국은 장기적인 계획하에서 건전재정을 유지하면서 국가부채를 줄여나갈 수 있는 계획을 수립해야 할 것이다.

건전재정을 위한 제도화: 첫째, 건전재정원칙의 입법화가 요구된다. 재정운용에 있어 절제․계획성․일관성이 요구되고 이를 위해서는 재정운용 준칙이 입법화되어야 한다. 재정건전화특별조치법(가칭)이 조속히 제정되어 관료․의원․납세자 등 모든 재정관련자들의 행태를 건전재정의 규범하에서 규율할 수 있도록 해야 한다. 동법은 건전재정원칙을 천명하고 경제성장률 이하로 정부지출을 억제시키는 내용을 포함시켜야 한다.

둘째, 재정운용의 정치적 중립성을 확보해야 한다. 정치적 경기순환론(political business cycle)에 의하면 선거를 직전에 재정적자가 확대되는 경향이 있다. 이는 선거정국에 있어 선심성 예산의 확대를 통한 지지를 확보하기 위한 것이다. 따라서 각종 선거를 통합하여 실시하고 선거연도에 있어 예산에 관한 통제를 강화해야 할 것이다.

셋째, 감채기금제도를 도입해야 한다. 추가적인 세수의 증대와 세계잉여금 등 공적 여유자금을 국가채무 상환에 우선적으로 활용될 수 있도록 해야 한다. 아울러 현재 과도하게 운용되고 있는 추가경정예산은 최소한도로 억제해야 한다.

넷째, 공적자금회수대책을 강화해야 한다. 공적자금 투입 금융기관과 기업에 대한 감시체계를 확립하고, 이를 통해 최대한의 자구노력을 이끌어 내도록 해야 한다.

다섯째, 공적 연금개혁을 단행해야 한다. 현재의 연금구조를 ‘저부담-고급여 구조’를 ‘적정부담-적정급여 체계’로 개혁해야 한다.

여섯째, 공기업의 재무구조를 개선해야 한다. 중앙정부와 지방정부의 공기업 재무구조를 개혁하고 민영화 혹은 민간 자본유치를 적극적으로 추진해야 한다.

 

참고문헌

김정완(1994). “일반행정비가 재정적자에 미치는 영향에 관한 공공선택론적 분석”. 전남대학교 박사학위청구 논문

유금록(1990). “정치적 경기순환론에 의한 불균형예산의 결정요인에 관한 연구”. 서울대 행정대학원 박사학위 청구논문.

박종규(1999). 「적정 재정적자규모와 재정건전화 방안」. 한국조세연구원 연구보고서 99-05

Buchanan,J. and R.Wagner(1977), Democracy in Deficit : The Political Legacy of Lord Keynes. New York: Academic Press

 

키워드

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주기적 균형

흑자재정

 

 

저 자 : 김정완 (kjwd@road.daejin.ac.kr)

작성일 : 2001.11